十八届“四中”全会《决定》提出，要坚持系统治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥行业规章等社会规范在社会治理中的积极作用。国务院《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》（以下简称《指导意见》）立足于众创、众包、众扶、众筹（以下简称“四众”）新模式新业态本身发展和管理实践，首次在国发文件中明确将“强化企业内部治理，塑造自律发展机制”作为营造保障支撑环境的重要组成内容，积极践行“平台内生治理”和“多元协作治理”理念，体现了我国政府监管向社会治理理念的转变，是实现我国社会治理能力现代化的必经之路。

　　一“四众”模式的核心是平台模式

　　“四众”主要是通过“互联网+”手段实现劳动、信息、知识、技术、管理、资本等各类要素以最低成本集聚，实现最大化利用的有效模式。“四众”模式是互联网“共享性”特征的重要体现，其本质是“互联网+”平台创新时代开启。

　　（一）协同共享经济模式出现互联网天然具有通用性、交互性、开放性、共享性等本质属性。其中“共享性”特征是由互联网大规模普及驱动的生产效率持续提升和边际成本持续下降的结果，当商品或服务生产的边际成本越发接近于零时，就会将经济带入一个商品或服务可以几乎免费获取的共享经济时代。例如，商家可以免费进驻淘宝平台，用户可以免费获取杀毒软件等。互联网的“共享性”特征打破了传统的生产者与消费者之间的明晰界限，特别是生产资料的共享催生了“产消者”的大量涌现，即消费者参与创造、参与生产的现象大量涌现。最典型的例子是，当前在互联网上已经活跃着上千万的“个人媒体”、“网络达人”、“原创音乐”、“原创文学”、“创客”等个体（或小团队）创意生产者，他们在互联网上以近乎零边际成本的方式生产并共享商品或服务，充分调动了全社会的创新活力，营造了大众创业、万众创新的网络氛围。

　　（二）互联网平台成为创业创新的源动力

　　以互联网平台为基础的“四众”模式实现了各类资源的集聚，消除了供给与需求的空间距离和时间隔阂，深度优化资源配置，大大降低了创新发现到创新实现，再到创新传播的成本，打破了传统的创新模式和创新路径，点燃了创新驱动发展的新引擎。一是打破创新主体由企业主导局面。BAT开放平台等“众创”模式极大降低了创新门槛，创新主体不再局限于大企业研发团队，而是由百万级的自主开发者、千万级的科技工作者、上亿级的全民创业者组成了多层次创新人员梯队。二是变革了创新组织方式，由封闭式创新延展到开放式创新。从阿帕奇（Apache）网页服务器到安卓（Android）智能终端操作系统，从云计算操作系统到大数据平台，均通过开源等“众包”模式，创新得以在更为开放的网络架构上进行，创新成果在共享中得到价值倍增。三是创新过程由独立式创新跨越到协同式创新。创新企业利用互联网的平台作用，结合用户需求与产品研发，实现供需两端创新协同。例如，海尔通过全球范围内征集研发方案，小米通过互联网平台汇聚用户意见和建议指导产品服务完善方向。

　　（三）“四众”模式的核心是平台模式

　　“四众”模式的核心是通过互联网平台集聚海量资源和用户。从载体上来说，互联网平台表现为一个网站，但网站的背后体现的是个性化的服务，完善的规则体系、多样化的功能和海量用户之间的互动。平台的核心特征是，只为交易双方提供服务，不直接参与买卖，其特点在于它可以成为一个生态圈的“土壤”。例如，猪八戒网是全国最大的文化创意和在线服务交易平台，其商业模式主要是通过免佣金模式聚集海量用户和企业，依托海量数据，将设计和生产打通，为平台企业提供知识产权保护服务，打造创意研发、产权保护、生产制造、营销推广为一体的大生态圈，延伸产业链商业价值。

　　二“四众”平台模式带来的监管挑战

　　“四众”支撑平台为市场供需双方提供了建立关系链接和信息流通的低成本解决方案，“平台+第三方”已成为行业通用商业组织模式和“互联网+”发展的核心枢纽节点。商业组织平台化在快速聚集和影响用户行为的同时，也给政府监管带来极大挑战。

　　（一）平台管理规范缺失

　　“四众”创新发展多集中在交通出行、旅游、电子商务等生活服务领域，而这些领域竞争充分，门槛低，从业机构的服务标准、服务质量、售后保障能力等参差不齐。目前，对平台企业的法律责任尚未明确，如果平台企业缺乏完善的管理规范，很容易导致用户体验差及服务维权难等问题。以餐饮配送为例，由于各在线外卖平台的品控能力不一，可能隐藏商家证照不全、食品安全风险等。2014年11月，美团外卖因对平台上的商家审核不严，被杭州市市场监管局行政处罚2.8万元。

　　（二）行业产品或服务标准体系不健全

　　目前“四众”平台发展涉及制造、金融、交通等各行各业，也包括研发创意、制造运维等各个环节，其产生的新产品和服务众多，缺乏相应的标准体系。此外，由于其在生产主体、生产流程、组织模式等方面完全突破了原有产品和服务生产流程，原有的行业产品和服务标准体系很难完全适应平台模式的发展。例如，以P2P旅游为例，其业务核心是以目的地“当地人”为游客提供相应的服务，这就存在“当地人”的从业资质审核以及出现权益纠纷或安全问题时的责任界定问题。再以上门服务为例，由于服务地点由双方约定，使得双方主体都存在财产和人身安全隐患，一旦出现纠纷就面临平台和第三方的责任界定不清问题。

　　（三）平台企业网络和信息安全意识不强

　　“四众”平台企业集聚了资源和用户，核心是集聚了海量数据，包括平台商业数据、企业交易数据、用户个人数据等，甚至可能是涉及国家经济安全的相关数据。平台企业已成为信息经济社会的关键基础设施资源，如果平台企业没有相应的技术安全建设能力，一旦遭到外部攻击，将带来无法想象的灾难。近年来，当当网、携程网、1号店等众多大型互联网企业纷纷发生信息泄露事件，足以说明我国互联网平台企业网络信息安全建设体系的脆弱。

　　（四）平台企业风险防控能力有待加强

　　受资本市场驱动，近年来各互联网平台企业市场竞争的核心往往聚焦于用户的快速扩张，导致针对供需双方的大规模补贴成为平台企业的主要竞争策略。互联网平台企业即使取得了巨大规模的市场份额，也仍然没有清晰的盈利模式。考虑到“四众”模式涉及大量从业机构和用户，平台企业应具备一定的风控能力。例如，在众筹领域，存在平台发展良莠不齐，潜在的资金欺诈等风险不容忽视。截止2015年上半年，国内累计上线的互联网众筹平台超过190家，其中至少35家已倒闭或无运营迹象，11家发生业务转型，二者合计占平台总数的23%。

　　三平台内生治理和行业自律理念将推动社会治理创新

　　“四众”最大的特点在于“受众广、资产轻、创新快”，也即政府监管部门将面临海量的从业机构和用户，以及不断迭代的新业态和新模式。如果仍然以传统的政府监管理念，有限的监管资源和监管手段必然难以适应“四众”模式发展，也必将限制“四众”的发展。因此，必须塑造环境，加快完善治理结构，改变传统由以政府为核心的管理结构，充分发挥互联网平台企业等市场主体的作用，强调行业自律、企业参与、消费者意识提高等，形成由社会各类主体共同参与的治理结构。

　　（一）强化平台企业内生治理作用

　　“四众”平台企业聚集大量从业机构与用户，是各类市场组织形态的核心节点，应成为政府监管的抓手和帮手。借助天然的商业模式和技术优势，平台企业具备对其生态圈内从业机构和用户的管理能力，而这种能力是监管机构所不具备的。由于平台企业的目标是实现商业价值，不可能承担无限责任，但可以发挥其内生治理作用。例如，打车软件平台企业通过后台数据完全可以做到对司机进行税收管理和安全管理；电商平台企业能快速、高频、精准获取平台内买卖用户行为数据，通过大数据等手段对平台内个体行为进行事中动态监管。

　　应充分利用平台积累的消费者评价数据与现有政府管理效果对接来促进管理创新。一是明确平台企业的法律地位和准入条件，规范其在事前管理、内容管理、平台规则等方面应尽的责任和义务。二是鼓励平台企业加强事中监测手段建设和企业诚信体系建设，政府通过购买服务，实现主动发现和技术取证功能，提高监管能力。三是大力推进公共信息资源开放共享，并与企业业务管理平台对接，提升企业治理效果。

　　（二）积极塑造自律发展机制

　　“四众”模式的核心是平台，平台模式的本质是生态，对应的平台管理的模式必然是生态圈内多元主体的合作治理。社会多元化治理，不同于传统的以政府管理为的模式，还包括行业自律、企业自治、消费者意识提高等诸多方面。其中，企业自治不在于承担政府职能进行相应管理，而在于发挥市场竞争的力量，不断提高产品和服务质量，加强自治、自律和自觉。此外，行业组织等社会第三方力量可以帮助企业建立更为完善、客观、全面的市场信用评价体系，与政府监管形成有效互动，也是充分发挥市场主导和政府引动双重作用的合力。

　　因此，还应强化行业自律，推动建立行业标准，规范市场服务，逐步形成企业诚信体系，加强社会监督。一是充分发挥行业自律机制在“四众”从业机构市场行为和保护行业合法权益等方面的积极作用。二是推动行业组织制定各类产品和服务标准，推动企业间的业务交流和信息共享。三是完善行业纠纷解决和协调机制，鼓励第三方以及用户参与平台治理。四是构建在线争议解决、现场接待受理、第三方调解以及仲裁、诉讼等多元化纠纷解决机制。

　　作者简介

　　李乃青：中国信息通信研究院政策与经济研究所互联网和电信监管研究部副主任，长期从事互联网行业管理和电信监管政策研究。负责和参与《以互联网为核心的行业监管体系和管理策略研究》、《互联网发展、监管、安全重大问题研究》、《互联网“十二五”规划》等重大课题研究。联系方式：linaiqing@caict.ac.cn。