投诉作为一种非诉解决方案，具有直接性、快速性、高效性等优势，在保护消费者合法权益方面发挥着不可替代的作用。以《消费者权益保护法》为基准，我国工商、民航、金融、旅游、电信等行业主管部门设置了投诉受理机构，对消费者投诉进行处置和调解。本文将以电信为横轴，以其他行业为竖轴，描绘我国消费者投诉制度。

　　一、电信行业用户投诉制度

　　根据《电信用户申诉处理办法》，用户与电信业务经营者发生争议的，先向经营者申诉，若对经营者的处理结果不满意或经营者在规定时限内未答复的，可向省管局成立的申诉中心提出申诉，省管局未设立申诉中心的，可向部申诉中心投诉。由申诉中心审查申诉材料，满足条件的，予以受理后将案件转发给被申诉人，由被申诉人实际处理，被申诉人需在规定时限内将处理结果反馈至申诉中心，再由申诉中心答复申诉人。申诉中心实行调解制度，并可通过电话、实地调查等方式向有关当事人了解情况，深度介入申诉过程。

　　申诉中心接受政府委托，在电信用户申诉中扮演重要角色，决定是否受理，进行调查、调解并答复用户处理结果。在公共行政日益专业化、琐碎化的背景下，申诉中心深入用户投诉处理过程，体现了“自上而下”的处置与“自下而上”负反馈机制的良性互动，为构建和谐社会增添充满活力的样本。

　　二、原工商部门消费者投诉制度

　　原国家工商总局内设消费者保护局及12315工作指导处，指导用户投诉处理，成立国家市场监督管理总局后，撤销消保局，将具体职能并入执法稽查局、广告监督管理司等相关司局。

　　与电信行业不同，完整的行政级别划分、大量的人力投入让工商部门在处理用户投诉上“渗入”更多的行政权力，其受理消费者投诉采取属地原则，由县区一级工商行政管理部门及其派出机构决定是否受理用户投诉。在具体处理上，也是由工商行政管理部门进行处理、组织调解、告知消费者处理结果。除此之外，工商还创造性的建立了绿色通道解决机制，允许消费者选择在线纠纷解决机制（ODR），与经营者和解。

　　三、民航部门消费者投诉制度

　　民航局依据《公共航空运输服务消费者投诉管理办法》“授权”¹中国民用航空局消费者事务中心²、中国航协负责受理消费者对航空服务的投诉，而国家及地方民航局虽有投诉受理机构之衔，但无实际受理之能。

　　与电信行业类似，消费者事务中心、中国航协接收消费者投诉后，也会进行审查，以决定是否受理，受理后亦将案件转发给被投诉企业，由被投诉企业具体处理投诉并答复消费者。若双方未达成和解，且经双方同意的，消费者事务中心及中国航协也会积极组织双方进行调解，充分发挥润滑剂功能。

　　四、旅游部门消费者投诉制度

　　文化和旅游部内设市场管理司，监管文化和旅游市场，原国家旅游局依据《旅游投诉处理办法》以公私合营模式（ppp）建立了12301平台受理旅游者投诉。消费者可以通过12301服务热线、“12301全国旅游投诉举报平台”、来函等方式向合同签订地或被投诉人所在地的旅游局、旅游质量监督管理所等旅游投诉处理机构进行投诉。与电信、工商、民航相同，旅游投诉处理机构接收投诉材料后也会进行受理审查，被投诉人可提出答辩，并且，旅游投诉处理机构可收集新的证据、进行调查并组织当事人展开调解，提出调解方案，积极化解矛盾纠纷。

　　五、金融行业消费者投诉制度

　　金融行业具有高度的融合性、复杂性、专业性，金融消费者投诉的处理也跟更需多部门、跨领域融合。

　　1.央行

　　《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》规定，消费者与金融机构发生争议的，需先向金融机构投诉，金融机构不受理或者消费者对处理结果不满意的，再向相应的中国人民银行分支机构投诉，由分支机构审查决定是否受理，并根据实际情况进行书面及实地调查，提出处理意见，向申诉人反馈。同其他部门一样，银行分支机构也可组织展开调解，深度介入投诉。

　　过去很长一段时间，金融领域占据经济创新的高地，各地也出现了一些探索式的处理模式，主要有以下两类：一是采用民办非企业（法人）模式，在民政部门注册登记的独立性、专业化的调解组织，如2014年设立的上海市金融消费纠纷调解中心；二是在金融消费权益保护协会等社会团体（行业协会）内部设立调解机构，如黑龙江金融消费权益保护协会设立的金融纠纷调解仲裁中心。这些组织与法院建立诉调对接机制，推出电话调解、视频调解等多种调解方式，在化解金融纠纷方面发挥重要作用。

　　2.原银监会

　　原银监会内设消费者权益保护局，开展银行业消费者权益保护工作。消费者对银行处理投诉的结果不满意或者银行未在规定时限内处理完成的，可向银监会及其派出机构投诉，银监会及其派出机构将案件转发给被投诉银行，由被投诉银行进行实际处理并向消费者答复。不同于工商、旅游等，银监会及其派出机构并不直接介入用户投诉，但是可根据实际情况要求银行做出详细的解释，整体而言，银监会介入范围及程度有限，弱于电信行业。

　　3.原保监会

　　原保监会于2012年在金融监管部门中率先开通了消费者投诉维权热线“12378”，同时，地方保险行业协会纷纷建立纠纷调解机构，与法院建立诉调对接机制化解纠纷。

　　消费者投诉后，保监会及其派出机构进行审查决定是否受理，并可要求消费者补充投诉材料。受理后，由保监会及其派出机构进行调查核实，并在规定时限内告知消费者投诉处理结果。可以说，保监会几乎介入投诉处理的全流程，并且，具有特色的是，消费者如果对派出机构做出的投诉处理决定有异议的，可以向上一级保监局书面申请核查，为消费者权益保障施加双重“紧箍咒”。

　　一般来说，一个完整的投诉包含几个环节：提出投诉-接收投诉材料-受理审查-转发投诉-处理投诉-答复-核查-结案，并非所有行业的投诉均包含全部流程。电信行业具有业务复杂度高、用户群体庞杂、期望值高、投诉处理工作难度大的特点，行业监管部门应充分结合实际情况，真正建立有利于消费者权利保障、有利于发挥行政监管效能的投诉制度。

¹ 名为授权，实为委托：由于民航局《公共航空运输服务消费者投诉管理办法》法效力级别为规范性文件，无权授权，此种情形属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”
² 中国民航局消费者事务中心是经民航局批准，于2003年成立的事业单位。业务归口民航局运输司和机场司管理。

　　作者简介：

　　燕丽华，毕业于中国政法大学法学院，现就职于中国信息通信研究院产业与规划研究所，担任法律与政策研究员，从事规范性文件编写、个人信息保护等研究工作。

　　电子邮箱：yanlihua@caict.ac.cn