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中国信通院 李强治博士:《数字经济治理白皮书》发布

2019-12-25 14:00

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  首先,《数字经济治理白皮书》是对平台白皮书的一个延展。第一,移动互联网发展这么长时间,正反两方面的影响交织叠加,如何高质量发展就是如何高质量治理的问题;第二,四中全会提出数字治理现代化,数字治理是数字时代实现国家治理的必然选择;第三,数字经济发展在重塑全球的政治经济格局,在这样一个新的格局中,中国作为全球第二大数字经济体,我们在新的规则构建中要发挥什么作用?我们怎么在数字时代积极参与到全球治理体系的建设和改革过程中?这是历史或时代大的命题。

  基于三个判断,我们认为数字经济治理命题重要性日益凸显。数字经济治理,治理什么?国家治理有13个大的方面的制度体系,数字经济治理体系边界在哪里?这个边界在哪说不清楚,但是一些最本质的东西不会变化。数字经济表现出非常强的特点,比如说数据化、智能化、平台化、生态化。这每一个特征背后所带来治理的挑战和困惑、矛盾,是今天我们理解数字经济治理的规则为什么需要重构、重建的原因。

  大数据这个词提了很长时间,从我自己感觉来说大数据才刚刚开始。PC互联网到移动互联网,真正实现是全球40多亿人口的人与人的互联。以5G为代表的万物互联时代刚刚开启,下来全球70亿人口,移动互联网实现70亿互联,万物互联时代可能是700亿的数字终端甚至是上千亿数字终端的接入。在人人互联时代,我们更关注个人信息保护或隐私保护,未来万物互联时代,数字共享利用会不会成为主题,我们政策治理的走向一直在变化。

  根据四个特征,我们讲四个议题。

  一、数据治理。

  欧盟GDPR已经成为全球个人信息保护的标杆,包括中国在内都在借鉴和学习,全球很多国家基于欧盟GDPR出台了个人信息保护的规范和制度。加强隐私保护毫无疑问已经成为了全球必然的趋势,但在这过程中不同国家他们也有这样一些细微不同的差别。美国刚刚出台了“默示同意”的规则,已经为数据企业提供了价值。

  跨境数据流动国家主权冲突问题凸显。能够理解美国为什么能推进跨境数据流动,全球数字平台企业几乎都是美国的企业,我们说通过推动跨境数据流动就是全球的数据都流向美国,一定是对自己有利。数据要素相对于传统其他要素,劳动力也好,资本也好,技术也好,人才也好,数据要素流动的成本和速度是更快的,更便捷的,这是各个国家,不同国家基于本国数字经济发展的情况,提出了不同主张的选择。

  隐私保护已经成为全球共同趋势,最早做GDPR的工作,欧盟也在考虑,数据实际上是数字时代创造价值对核心的来源,不能只谈保护。透明的数据是不是要鼓励流动?所以欧盟有非个人数据自由流动条例,德国更注重这样一个特色,在工业4.0框架下提出了工业数据空间的项目,首先促进工业数据企业之间的构想和流通标准规范上出台这样的措施。整体来说,这样一些探索能不能成功?能不能推动或发挥数据要素的价值?我觉得拭目以待。

  中国积极推进个人信息保护立法与实践。在数据治理的形势下,中国在制度转型中实现了制度柔性的特征所延续的惯性,还是有很大作为的。2019年,网信办出台了儿童个人信息网络保护的规定,其他的东西都可以有争议,但是保护祖国下一代是毫无争议的。

  (二)算法治理。

  算法价值观问题受到全球各国关注,不论是美国也好,欧盟也好,它在出台自己人工智能战略或人工智能规划的时候,一定会加入一节道德和伦理价值规范的问题。其实人工智能或算法给人类社会所带来的挑战,我认为是影响最大的。未来这样一个社会,或者是经济活动、企业不再有员工,我们都是机器人。包括未来社会、社交的需求,对方不再是一个人而是人工智能,我们会进入人和人工智能互相交融、渗透、融合的社会。在这个社会上不能有什么底线可以突破,但是人要坚守一个底线叫道德和伦理。

  这个问题怎么解决?一种是透明度,我们把代码和算法公开行不行?大家觉得这个方法也很困难,因为太复杂了看不懂。另外一种方式叫可解释,我不用看懂这个代码,可以解释清楚。这个算法是公平的,是无歧视的,这里面确实还面临很多具体操作上的问题。

  总体来看,对于数据而言,各国对算法治理仍然处于探索的阶段,为什么处于这个阶段?算法或算法背后的人工智能技术仍然处于起步阶段,整体来说还是处于弱人工智能阶段,还不能脱离人干预的人工智能阶段。在这样一个阶段,怎么治理人工智能或怎么治理算法?就是管好人就行了。所以说,在这个过程中,中国做的最好,中国几乎不提什么算法治理、算法监管,当然可能在研讨层面会提一下,中国监管机构或监管部门做到很好的事情是管住了算法背后的人和主体。这是我们抓住弱人工智能阶段对算法最根本的命门。

  (三)数字市场竞争治理

  欧盟一如既往坚持它这样一个高压反垄断的态势,美国对数字平台的监管从宽松到审慎的变化,美国四家主要数字平台企业都受到反垄断审查。这背后的原因非常多,从理论上、法律上,呼声最多的是美国国内压力的加剧,特别是制造业失业的攀升导致贫富加剧。所以说矛头指向了科技公司,今年以来美国发生的转向是不是代表美国对数字监管态度的策略转变,看不清楚,未来仍然存在较大的不确定性。今天数字平台、数字市场竞争的监管,不仅仅是公平竞争的问题,背后涉及到政治、社会问题。明年大选民进党上台之后会不会引来180度大转弯,不好说,我们还是保持比较谨慎的态度。

  全球还是做了反垄断监管的处罚,聚焦3个方向,第一针对中小企业滥用行为成为监管焦点,二选一就是在这其中;第二,初创并购审查再提反垄断日程,很多人在批评科技公司吃相太难看,全球20大应用的APP都是几大巨头。它对市场的创新或可持续创新的能力到底是什么样的影响?是不是妨碍了市场竞争还是充满巨大的不确定性。到底怎么评估,大规模并购所带来的市场竞争的影响,仍然需要更创新的方法或整体性、系统性的方法;第三,隐私保护纳入了反垄断监管,传统的反垄断监管里不包括隐私,传统上的反垄断监管没有说隐私的问题,因为它不是经济问题。现在开始对数字平台来说,隐私保护也纳入到反垄断监管的框架,这是重大突破。

  数字集中对竞争的影响仍然有高度不确定性。持续垄断不能明确的说,数字集中更准确。数字集中主导市场主体它的市场影响力,仍然存在很多的不确定性。数字跟其他资源不一样,比如说知识产权是能够完全排他,数据从获取来说主体具有非排他性,包括不同的数据对不同的人来说价值不一样,所以对市场的控制力不一样。我们怎么评估?包括欧洲、美国,他们探索很多新的方法,都是值得借鉴。所有的数据集中里面,有一个就是数据封锁的问题。当数据是别的企业生存必要的基础,你对它进行定向封锁,这是反垄断市场竞争的行为。

  我国积极着手破解数字市场竞争监管难题。我们国家对数字平台反垄断监管保持包容审慎的原则,在这个方面中国的探索大体来说是符合当先中国数字经济、数字平台发展的阶段和水平,当然今年看到有一些重大转变,包括反垄断三步法配套规则的落地,包括实践中迈出重要的步伐。中国不一定把数字市场带来的竞争问题都纳入到框架监管,在不正当框架下面也可以解决竞争的问题。

  (四)网络生态治理。

  近几年来网络生态真正走向法治成为全球的趋势,倡导互联网自由,但是自由能不能带来良性的互联网生态?答案绝对是NO的。西方所有国家都在加强对网络信息内容的治理,特别是今年以来法国、俄罗斯、澳大利亚都出台了关于网络治理的法规。这背后的原因两点,第一是极端主义和暴力内容在网络大规模泛滥,还有就是虚假信息,虚假信息关注涉及到民主选举的时候,在位者、执政者一定会重点监管的内容。网络空间本身有这个规律,正能量没人传播,但是负能量的信息传播的非常快。这是今天为什么这么多国家关注到生态治理的问题。怎么治理?探索这么长时间,西方国家发现了单由政府治网络空间是治不了的,他们发现加强平台在网络生态中的治理已经成为共识。包括通过立法提升平台的主动性,要求平台的透明度更高,要求平台在治理审查时的中立性进行审查监督。所以要发挥平台作用,但是这些都是中国玩剩下的。其实中国探索这么多年,不光政府搞不定,平台也搞不定,政府+平台还搞不定。我们提出网络生态治理规定。今天中国提的概念加多元共治,这是今天是网络空间未来的趋势,中国肯定会引领世界。

  讲了四个方面的进展情况,我们也有几个总结和判断。

  (一)强化对数字经济的治理成为全球趋势。

  现在全球对数字治理规则的重构进入关键时期,四大议题或者其他议题也好关于数字治理的规则未来越来越快上升到法律层面,甚至付诸执法的实践,这是必然的趋势。

  (二)适应数字经济发展水平是各国治理根本出发点。

  数字经济治理是多元的冲突,数字经济要发展又要安全,又要创新和监管的问题,既要数据流动共享,又要加强隐私保护。所有的问题不是非此即彼的问题,是综合决策的问题。在这个问题背后,主导性的目标是什么?服务本国数字经济的发展仍然是主导性的目标,提升本国数字经济的竞争力和创新里、可持续发展能力。欧盟为什么一直延续强监管?其实跟它数字经济发展的地位是相关的,它都是监管美国的企业。所以为什么它出台了这样一些政策,包括美国的监管强中带柔,因为美国是全球数字经济的领导者。

  在这其中,中国下一步怎么走?也没有答案。

  (三) 协同治理的价值将进一步显现

  数字经济的高度不确定性与复杂性,决定了单靠政府或者参与主体中的某一方力量,难以有效应对诸多挑战,需充分发挥多元治理主体作用。

  (四)全球数字经济规则博弈正在加剧

  数字经济发展带来全球的政治经济格局重构,中国作为全球第二大数字经济体,他们这样一种地位的特殊性以及未来规则体系中发挥什么作用,我觉得这是下一步要重点关心的。现在包括欧盟和美国在数字经济规则的制定上,已经处于引领作用。下一步怎么走?还没有想好。我们不能仅仅从中美欧三者的格局去看。习近平总书记提出命运共同体,我们更重要的是把中国这么多年来因为数字技术的发展所带来的创新红利、发展红利共享到更多的后发国家,这为中国在全球数字经济改革建设中发挥的重要方面。

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